Mobiele werktuigen in de uitvoeringsagenda SLA
Mobiele werktuigen zoals bouwmachines, veegwagens, aggregaten en landbouwwerktuigen dragen ondanks hun beperkte aantal voor 11% bij aan de negatieve gezondheidseffecten van binnenlandse bronnen. In het SLA werken partijen samen om zo snel mogelijk de inzet van mobiele werktuigen zonder roetfilter en met een hoge stikstofdioxide-emissie te beëindigen en om de transitie naar emissieloze mobiele werktuigen naar 2030 te versnellen.
Streefdoel uit het Schone Lucht Akkoord (SLA) is om de negatieve gezondheidseffecten van luchtemissies (NO2 en fijnstof) van mobiele werktuigen in 2030 met minimaal 75% te hebben verminderd ten opzichte van 2016. Daarom wordt gestreefd naar onder meer emissieloze bouwlogistiek en het gebruik van zero- en lage emissie mobiele werktuigen in de stad. Ook is de afspraak gemaakt om met medeoverheden in 2030 zoveel mogelijk klimaatneutraal en circulair te werken (werktuigen, materiaalketens) en dit (zo mogelijk gestandaardiseerd) uit te vragen in aanbestedingen.
Nog steeds is een aanzienlijk deel van de mobiele werktuigen met dieselmotor niet voorzien van een effectief roetfilter. Bij oudere machines komen veel NOx-emissies vrij. Bij moderne machines met na-geschakelde technieken (zoals SCR-katalysatoren) komen veel NOx-emissies vrij als deze langere tijd stationair draaien of als deze technieken niet goed functioneren. In de periode tot 2030 is belangrijke gezondheidswinst te behalen door zo snel als mogelijk, haalbaar en betaalbaar de uitstoot van deze vervuilende mobiele werktuigen te reduceren.
Ontwikkelingen tot 2024
Er zijn belangrijke stappen gezet. Vanaf 2023 is het programma Schoon Emissieloos Bouwen in samenwerking met het SLA gestart. Met ongeveer een miljard aan middelen wordt tot aan minimaal 2030 gewerkt aan schone en zero-emissiebouwplaatsen, en het verduurzamen van het bouwtransport van en naar de bouwlocatie. Naast de subsidieregeling SEB (voor de aanschaf van en de ombouw naar emissieloze bouwwerktuigen en bouwvaartuigen door bouwbedrijven) is vanaf 2024 een subsidie beschikbaar voor overheden (SpUk – SEB). De routekaart naar emissieloze werktuigen is gepubliceerd (maatregel 2) en de MVI-criteria (Maatschappelijk Verantwoord Inkopen) zijn aangescherpt (maatregel 3). Voor het opnemen van duurzaamheidseisen in aanbestedingen van overheden (maatregel 4) is een leidraad gepubliceerd. Meerdere pilots zijn gestart en deze geven inzicht in de praktische uitvoerbaarheid en controlemogelijkheden voor de naleving van de emissie-eisen bij aanbestedingen.
Hiermee is een aanzienlijk deel van de maatregelen uitgevoerd en/of in uitvoering. De opgave is om de mobiele werktuigen buiten de bouw optimaal mee te nemen in de transitie naar elektrificatie. Kennisuitwisseling hoe te sturen op emissie-eisen, controle op naleving van de emissie-eisen en een Europese aanpak krijgen binnen het Schone Lucht Akkoord blijvende aandacht.
Samenhang met ander rijksbeleid en stakeholderinitiatieven
Behalve in het SLA wordt ook vanuit het Klimaatakkoord, de strategie ‘Naar klimaatneutrale en circulaire rijksinfrastructuurprojecten’ (KCI) en de stikstofaanpak voor natuurdoelen gewerkt aan het terugdringen van emissies van mobiele werktuigen. Er is veel overlap en synergie tussen deze trajecten.
Op het terrein van mobiele werktuigen lopen diverse initiatieven die door stakeholders zijn gestart, zoals De Groene Koers; Emissieloos Netwerk Infra; Buyersgroup; Mobiele Werktuigen PIANOo; Greendeal Duurzaam GWW; Convenant Reinigingsvoertuigen (voertuigen voor de reiniging van openbare ruimte vallen onder de scope van mobiele voertuigen). Het SLA maakt deze ontwikkelingen inzichtelijk en zorgt voor kennisuitwisseling.
Schoon en Emissieloos Bouwen en overige Mobiele Werktuigen
Het programma SEB (schoon en emissieloos bouwen) is door het Rijk in samenhang met het Klimaatakkoord en de stikstofaanpak gestart. Voor de overige mobiele werktuigen (dus buiten de bouw) wordt een soortgelijke samenhangende aanpak voorgesteld. Vanuit het Schone Lucht Akkoord is in samenwerking met het programma SEB onderzocht hoe een bredere toepassing van de afspraken uit dit convenant voor mobiele werktuigen buiten de bouw mogelijk is. Dat wil zeggen: mobiele werktuigen in havens, op industrieterreinen, voor land- en bosbouw, groenonderhoud, stadsreiniging, koeling van transport e.d. De uitkomsten worden verwerkt in deze hernieuwde uitvoeringsagenda.
SLA-maatregelen 1. & 2. Routekaart naar emissieloze mobiele werktuigen
Het startpunt voor de aanbestedingen bij SLA-deelnemers is dat bij alle nieuwe aanbestedingen voor mobiele werktuigen een ambitieniveau wordt gevraagd dat minimaal overeenkomt met de MVI-criteria. De grootste winst is te behalen door samen met medeoverheden en de markt een strategie voor de langere termijn vast te stellen om de inzet van mobiele werktuigen stapsgewijs te verschonen. Daarbij gaat het om het zo snel mogelijk beëindigen van de inzet van mobiele werktuigen zonder roetfilter en met een hoge stikstofdioxide-emissie en het versnellen van de ingroei van emissieloze mobiele werktuigen. Doordat alle SLA-deelnemers dezelfde standaarden hanteren, ontstaat een gelijk speelveld en wordt er zekerheid geboden aan marktpartijen voor investering in schonere en emissieloze mobiele werktuigen.
In de routekaart SEB en het bijbehorende convenant SEB komen de beleidsdoelen voor luchtkwaliteit en gezondheid, natuur en klimaat samen voor wat betreft mobiele werktuigen in de bouwsector. In de SLA-themagroep mobiele werktuigen hebben partijen vanuit het luchtkwaliteits- en gezondheidsperspectief input gegeven aan routekaart en convenant. Door de gekozen emissie-eisen in de routekaart SEB worden vanaf 2028 mobiele (bouw)werktuigen zonder roetfilter geweerd. Zo worden geleidelijk alle mobiele werktuigen (ook voor het gebruik buiten de bouw) schoner en uiteindelijk zero-emissie.
Onderzocht is hoe de toepassing van dieselmaterieel zonder roetfilter in de bebouwde kom te beëindigen is en in aanbestedingen verdergaande emissiereductie te realiseren is. Mede uit onderzoek door de gemeente Utrecht blijkt dat het verbieden van vervuilende mobiele werktuigen onder de Omgevingswet een optie is. Dit vergt nog nader onderzoek. Dit is mede door het uitstel van de inwerkingtreding van de Omgevingswet vertraagd.
SLA-maatregel 3. Contracteren en handhaven
Onderdeel van de routekaart SEB, zoals beschreven in maatregel 2, is de stapsgewijze aanscherping van gunningscriteria in aanbestedingen. Op basis hiervan worden de MVI-criteria aangepast (zie MVI-criteria-tool).
De Rijksoverheid heeft minimumeisen en gunningscriteria voor mobiele werktuigen opgenomen in de MVI-criteriatool in de productgroepen “mobiele werktuigen, handwerktuigen, zware voertuigen en vaartuigen” (zie MVI-criteria-tool). Daarin staat ook het ingroeipad naar 2030. De periodieke aanscherping van deze eisen en gunningscriteria wordt medio 2024 gepubliceerd.
SLA-maatregel 4. Aanbestedingen voor (bouw)projecten voor mobiele werktuigen
Vanuit het aanbestedingstraject richting uitvoerders hebben de Rijksoverheid, provincies en gemeenten een belangrijke invloed op de inzet van duurzamere mobiele werktuigen. De afspraken richten zich op bouwmachines, materieel voor groenbeheer, aggregaten voor bijvoorbeeld bronbemaling en festivals, koelvoorzieningen in het wegvervoer en speciale voertuigen die onder de categorie mobiele werktuigen vallen. Gemeenten en provincies hebben al veel inzicht in, en ervaring met, aanbesteding en uitvoering van projecten gericht op het verduurzamen van mobiele werktuigen.
Afspraak uit het Schone Lucht Akkoord is dat alle deelnemers voor aanschaf van materieel en aanbesteding van werken minimaal de eisen en stimulerende bepalingen zoals geformuleerd in maatregel 3 overnemen. Waar wenselijk kunnen partijen verdergaande ambitie opnemen. Bijvoorbeeld voor de inzet van elektrisch materieel, ambitieuzere emissienormen (Stage IV of schoner) nabij stikstofgevoelige natuur, in hoog belast stedelijk gebied of nabij kwetsbare bestemmingen.
Diverse gemeenten hebben pilots uitgevoerd in SpUk-SLA om de mogelijkheden te verkennen en toe te passen om emissies van eerdergenoemde werktuigen te reduceren. De uitkomsten van deze pilots geven een beeld in praktische uitvoerbaarheid en handhavingsmogelijkheden bij aanbestedingen. De uitkomsten van deze pilots worden actief gedeeld via het SLA en de SEB website.
Door de gemaakte afspraken in de routekaart en het convenant SEB is de verwachting dat steeds meer medeoverheden duurzaamheidseisen zullen stellen bij aanbestedingen. Gemeenten, provincies en waterschappen kunnen twee vormen van ondersteuning gebruiken: financieel via een nieuwe specifieke uitkering voor schoon en emissieloos bouwen en met expertise en advies om de maatregelen uit het convenant in de eigen organisatie door te voeren.
Zie ook de leidraad schoon en emissieloos bouwen in aanbestedingen van CROW.
De SEB-aanpak werkt door voor overige mobiele werktuigen. SEB is sinds 2023 in uitvoering.
SLA-maatregel 5. Onderzoek naar mogelijkheden voor omgevingsvergunningen en milieuzones
In twee pilots (Amsterdam en Utrecht) zijn de mogelijkheden onderzocht om luchtkwaliteitseisen op te nemen in (omgevings)vergunningen en milieuzones.
De eerste pilot is in 2020-2021 uitgevoerd in Amsterdam-West: via de Algemene Plaatselijke Verordening werden vervuilende dieselaggregaten in de pilot verboden. De regelgeving richtte zich op dieselaggregaten tussen 19 en 37 kW, die het meest toegepast werden in het gebied. De minimumeis was Stage V, en om een verschuiving naar benzineaggregaten te ontmoedigen moesten deze tenminste 10 kW vermogen hebben.
Gemeente Utrecht heeft de juridische haalbaarheid onderzocht van verplichting van een minimale emissienorm via omgevingsvergunningen in plannen rond bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie (BLVC). Dit blijkt in principe mogelijk, maar er is nader onderzoek nodig om effecten op woningbouw (mogelijke vertraging door gebrek aan materieel) en op handhaving in te schatten. De resultaten worden ingebracht in en afgestemd met SEB en gedeeld voor een bredere toepassing in andere gemeenten, onder andere via de SLA-website.
De meeste mobiele werktuigen hebben geen kenteken, waardoor het moeilijk is om deze binnen de huidige wet- en regelgeving te weren uit bepaalde gebieden. Om een milieuzone voor vervuilende mobiele werktuigen mogelijk te maken moet daarom naar andere controlemanieren worden gezocht. Met het invoeren van de Omgevingswet komt hier mogelijk meer ruimte voor.
SLA-maatregel 6. Handhaven en keuringssystematiek
Door de invoering van emissie-eisen (stagenormen) worden nieuwe mobiele werktuigen steeds schoner. Een zorgpunt hierbij is of deze werktuigen in de praktijk ook blijvend voldoen aan de emissienormen. Er is nog onvoldoende zicht op de praktijkemissies. Daarnaast is de wens om te kunnen controleren of het ingezette materieel voldoet aan criteria in aanbestedingen, vergunningen en gebiedsbepalingen. Door het veelal ontbreken van een kenteken, kan de controle niet plaatsvinden zoals dat bij het wegverkeer wel het geval is.
Handhaving van vergunningen en gebiedsbepalingen blijkt in de praktijk lastig. Mogelijk dat de nieuwe Omgevingswet hier aanknopingspunten biedt. Daarom richten de afspraken in het convenant SEB zich op controle op de naleving bij het toepassen van emissie-eisen in aanbestedingen. In het SEB-convenant is afgesproken dat opdrachtgevers er bij aanbestedingen op toe zien dat afspraken in contracten over de inzet en emissies van materieel op de bouwlocatie en het bouwtransport (van en naar de bouwlocatie) in de praktijk worden nageleefd. De Rijksoverheid onderzoekt in overleg met partijen de mogelijkheden om bij openbare aanbestedingen en vergunningverlening de inzet en emissies van materieel van, naar en op de bouwlocatie in de praktijk beter te controleren. Hierbij is onder meer aandacht voor de administratieve lasten (zie onderzoek CROW).
Bij het onderzoek naar de mogelijkheden om emissie-eisen na te leven, plus de daarbij behorende keuringssystematiek, worden de volgende onderdelen betrokken:
- Identificatie en vaststelling stagenorm van de ingezette machines;
- Registratie per bouwplaats van de ingezette mobiele werktuigen (via een web-based monitoringtool);
- Registratie totaal diesel- en stroomverbruik;
- Monitoring positie, snelheid en machines aan/uit door uitlezing op afstand via software en hardware in werktuigen;
- Periodieke controle roetfilter en SCR-katalysator;
- Registratie individueel AdBlue en dieselverbruik;
- Monitoring NOx-concentratie met NOx-sensor door uitlezing op afstand via software en hardware in werktuigen.
De Stichting Klimaatvriendelijk Aanbesteden en Ondernemen (SKAO) heeft in 2023 in opdracht van IenW een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar invoering van een controle-aanpak gebaseerd op een ladder, enigszins vergelijkbaar met de CO2-Prestatieladder. Resultaat van het onderzoek is dat invoering van een controle-aanpak met een daaraan gekoppeld certificeringssysteem voor bedrijven goed uitvoerbaar is. Met een certificering van bouwbedrijven hoeven opdrachtgevers niet langer zelf te controleren of aan de gestelde eisen wordt voldaan. Dit wordt gewaarborgd doordat een bouwbedrijf volgens de ladder gecertificeerd is. Het SKAO-rapport van dit onderzoek is op 9 januari 2024 openbaar gemaakt: Haalbaarheidsonderzoek Inzet- en emissiecontroleladder en Kennisbank SEB.
De gemeenten Rotterdam, Amsterdam, Arnhem en de provincie Gelderland hebben pilots uitgevoerd met als focusgebied monitoring en handhaving (zie Mobiele werktuigen).
SLA-maatregel 7. Internationale inzet
Op korte termijn is er geen moment om nieuwe stage-normen vast te stellen. Na de onderhandelingen over nieuwe EURO-7/VII normen zal er ook aandacht zijn voor mobiele werktuigen. De uitkomst is onzeker. De Rijksoverheid bespreekt met de Europese Commissie de wenselijkheid en mogelijkheden voor het instellen van CO2-normen voor mobiele werktuigen, waarmee (ook) het aandeel elektrische mobiele werktuigen versneld vergroot zal worden.